De zaak ‘Confederation paysanne en anderen’: een zoektocht naar de balans tussen technologische innovatie en milieubescherming

Erica de Boer

Juncto Recht en milieu (30.1)

In dit artikel zal de zaak ‘Confederation paysanne en anderen’ worden besproken in het licht van het debat over de opkomende genbewerkingstechnieken. Hierdoor zal duidelijk worden hoe de balans tussen technologische innovatie en milieubescherming er nu volgens de Europese regelgeving uitziet en of deze balans wenselijk is. Eerst zal de zaak zelf kort uiteen worden gezet en vervolgens zal er worden ingegaan op de (onwenselijke) effecten van de uitspraak van het Hof op de regelgeving, de economie, de landbouw en het milieu. Tenslotte zal in de conclusie het voorgaande kort worden samengevat en zullen er enkele aanbevelingen worden gedaan. Het artikel is gebaseerd op de zaak C-528/16 en enkele secundaire (internet)bronnen.

De zaak ‘Confederation paysanne en anderen’

In maart 2015 diende de Franse Confederation paysanne tezamen met acht andere organisaties een verzoekschrift in bij de hoogste Franse bestuursrechter, de ‘Conseil d’Etat’. Zij bestreden de Franse regelgeving die technieken die mutagenese betreffen vrijstelt van de verplichtingen uit de GGO-richtlijn.2 Deze richtlijn stelt dat genetisch gewijzigde organismen (GGO’s), voordat zij op de markt kunnen worden gebracht, eerst onderworpen moeten worden aan een risicobeoordeling die de effecten voor mens en milieu onderzoekt.3 Van oorsprong richt deze richtlijn zich enkel op transgenesetechnieken. Dit zijn technieken waarbij in het genoom van een gewassoort een of meerdere genen van een andere gewassoort worden ingebracht, waardoor de gewassoort een nieuwe eigenschap vertoont. Bij mutagenese verandert het genoom zonder het inbrengen van vreemd DNA.4

‘Dit kan nadelige gevolgen hebben voor het milieu en de volksgezondheid’

‘In deze zaak lijkt de weegschaal door te slaan naar de kant van de milieubescherming, al zal de werkelijke uitwerking vooral afhangen van de precieze toepassing van de zaak door nationale rechters en wetgevers.’

De Confederation paysanne stelde dat mutagenesetechnieken inmiddels zo ver geëvolueerd zijn, dat zij overeenkomsten vertonen met de transgenesetechnieken die in de GGO-richtlijn worden benoemd. Zij zouden derhalve ook onder deze richtlijn moeten vallen. Het kernpunt van deze argumentatie is dat mutagenesetechnieken net als transgenesetechnieken kunnen leiden tot het ontstaan van herbicideresistente gewassen, oftewel gewassen die resistent zijn tegen chemische onkruidverdelgers. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor het milieu en de volksgezondheid.5

Beslissing van het Hof

Het Hof stelt vast dat de betreffende mutagenesetechnieken zorgen voor een verandering van het genetisch materiaal die niet op natuurlijke wijze plaatsvindt.6 Zij moeten daarom, voor zover zij leiden tot onnatuurlijke genetische veranderingen, onder de GGO-richtlijn worden geschaard.7 Voor deze technieken zal dus moeten worden afgewogen wat hun effecten voor mens en milieu zijn, voor zij op de markt kunnen worden gebracht.

Echter, het Hof geeft aan dat niet alle mutagenesetechnieken onder de GGO-richtlijn vallen. Technieken die al in een aantal toepassingen zijn gebruikt en hun veiligheid hebben bewezen kunnen van toepassing van de GGO-richtlijn worden vrijgesteld.8 De verwijzende rechter zal dus vooral uitspraak moeten doen over de gentechnieken die zich na de vaststelling van de richtlijn hebben ontwikkeld en waarvan de risico’s voor mens en milieu onduidelijk zijn.9

Directe gevolgen van de uitspraak van het Hof

Het Hof verschaft door haar uitspraak duidelijkheid over de positie van mutagenesetechnieken in het Europese recht. Tot de uitspraak bestond veel onduidelijkheid over deze positie en werd lang gedacht dat de technieken van toepassing van de GGO-richtlijn zouden worden uitgesloten.10 Hoewel dit een preliminaire uitspraak van het Hof betreft en deze nog door de Franse Conseil d’Etat moet worden toegepast, worden al vergaande gevolgen van de uitspraak verwacht. Deze gevolgen zullen vooral van toepassing zijn op de biotechnologische sector. Zij is al geruime tijd bezig met het toepassen van de mutagenesetechnieken die in eerste instantie niet onder de GGO-richtlijn vielen. Zo wordt met de CRISPR-Cas9-methode genetisch gemodificeerde maïs geteeld in Vlaanderen. Deze methode wordt tevens door vele zaadverdelingsbedrijven in heel Europa gehanteerd. Deze bedrijven en onderzoeksinstellingen zullen veel geld en tijd moeten uittrekken om de toegepaste technieken in overeenstemming te laten komen met de bepalingen in de GGO-richtlijn.11

Technologische innovatie vs. milieubescherming

In het algemeen wordt de uitspraak ontvangen als een uitwerking van het politieke klimaat in de Europese Unie, dat sceptisch staat tegenover nieuwe landbouwtechnieken waarvan de gevolgen onduidelijk zijn.12 Deze ontwikkeling zal in de biotechnologische sector niet worden toegejuicht, maar heeft daarentegen een voordelige uitwerking voor de bescherming van het milieu.

Hiermee komt het spanningsveld dat schuilt achter deze zaak in beeld. Aan de ene kant is technologische innovatie in de landbouw noodzakelijk om het voedselvraagstuk in de toekomst op te lossen, maar aan de andere kant mag deze innovatie er niet toe leiden dat er nadelige effecten voor het milieu ontstaan. In deze zaak lijkt de weegschaal door te slaan naar de kant van de milieubescherming, al zal de werkelijke uitwerking vooral afhangen van de precieze toepassing van de zaak door nationale rechters en wetgevers.13

Deze uitspraak heeft bredere gevolgen dan enkel het toepassen van mutagenesetechnieken. Zo stelt Kai Purnhagen, expert Europees en internationaal recht aan Wageningen University & Research, dat de uitspraak ook gevolgen heeft voor de Europese toelatingsregels van voedselmiddelen, omdat alle voedselwetgeving aan de GGO-wetgeving refereert.14

Daarbij spelen ook economische belangen een rol. De Europese regels voor technologische innovaties in de landbouw zijn over het algemeen strenger dan de regels in Azië en de Verenigde Staten. Europa zou hierdoor op een forse achterstand kunnen komen in vergelijking met deze gebieden. Aan de andere kant zouden de strengere regels juist positief kunnen zijn voor de kleine boer die nog op de traditionele tractor zit. Hij zou anders nog moeilijker kunnen opboksen tegen grote bedrijven met efficiënte en kostbesparende technieken.15

Uiteindelijk is de belangrijke vraag hoe groot het risico van de verschillende genbewerkings- en andere landbouwtechnieken werkelijk is. Er is natuurlijk voorzichtigheid geboden bij het toepassen van nog vrij onbekende technieken die pas het laatste decennium echt zijn opgekomen. Ons milieu wordt steeds kwetsbaarder en verdient dan ook de nodige bescherming. Milieuorganisaties juichen de uitspraak van het Hof dus toe, omdat dit consumenten informatie verschaft over wat ze eten en onbekende nadelige gevolgen voor het milieu voorkomt.16

‘Strenge regulatie zou echter ook kunnen leiden tot te veel bescherming.’

Strenge regulatie zou echter ook kunnen leiden tot te veel bescherming. Technieken zoals CRISPR-Cas9 kunnen juist een bijdrage leveren aan een duurzamere samenleving, door efficiënter te werk te gaan en minder water, pesticiden en meststoffen te gebruiken.17 Door deze technieken met strikte regelgeving aan banden te leggen wordt dus juist een resultaat gecreëerd dat in tegenstrijd is met het beoogde doel van milieubescherming.

Bovendien zou een producent, als mutagenesetechnieken onder de richtlijn 2001/18/EG wel zouden worden toegelaten, nog steeds aansprakelijk kunnen worden gehouden voor het produceren van gewassen die de dier- of plantsoorten, het water of het land zouden schaden op grond van de richtlijn 2004/35/EG inzake milieuaansprakelijkheid.18 In die zin biedt richtlijn 2001/18/EG niet als enige een waarborg tegen milieubeschadiging.

Conclusie

Voorlopig zorgt de uitspraak van het Hof er dus voor dat genbewerkingstechnieken, in het specifiek mutagenese, aan banden zullen worden gelegd door Europese regelgeving. Dit heeft nu al gevolgen voor producenten die van deze innovatieve technieken gebruik maken en zal in de toekomst verdere invloed hebben op de landbouw, de voedselvoorziening, de economie en het milieu. De precieze invloed zal vooral afhangen van de interpretatie van de uitspraak door nationale rechters en wetgevers. Hierbij moet nog wel worden vermeld dat de uitspraak van het Hof gebaseerd is op een verouderde richtlijn uit 2001. Wellicht kan de uitspraak van het Hof, dat natuurlijk onder geen beding op de stoel van de wetgever mag gaan zitten, dus worden gelezen als een signaal voor de Brusselse wetgever om met nieuwe wetgeving aan de slag te gaan. Mochten ze in Brussel naar dat signaal luisteren, valt vooral te hopen op wetgeving waarbij het milieu hoog in het vaandel staat, maar in de bescherming niet te ver wordt doorgeschoten. De hoognodige innovaties zullen dan de kans krijgen zich verder te ontwikkelen, zonder ernstige milieuschade te veroorzaken

Voetnoten

 

  1. N. Davis, ‘Weird new fruits could hit aisles soon thanks to gene-editing’, 19 juli 2018, https://www.theguardian.com/science/2018/jul/19/weird-new-fruits-could-hit-aisles-soon-thanks-to-gene-editing (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
  2. HvJ EU, 25 juli 2018, C-528/16, (Confederation paysanne and others/Ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt), r.o. 20.
  3. Richtlijn 2001/18/EG, artikel 4 lid 1.
  4. S. Timmermans, ‘Gewassen verkregen door mutagenesetechnieken vallen nu ook onder de GGO-richtlijn’, 27 augustus 2018,  https://www.stibbe.com/en/news/2018/august/gewassen-verkregen-door-mutagenesetechnieken-vallen-nu-ook-onder-ggo-richtlijn (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
  5. HvJ EU, 25 juli 2018, C-528/16, (Confederation paysanne and others/Ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt), r.o. 21.
  6. HvJ EU, 25 juli 2018, C-528/16, (Confederation paysanne and others/Ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt), r.o. 28-29.
  7. HvJ EU, 25 juli 2018, C-528/16, (Confederation paysanne and others/Ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt), r.o. 30.
  8. HvJ EU, 25 juli 2018, C-528/16, (Confederation paysanne and others/Ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt), r.o. 45.
  9. HvJ EU, 25 juli 2018, C-528/16, (Confederation paysanne and others/Ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt), r.o. 47.
  10. H. Kamann, C Schwedler and L. Simas, ‘Judgment of the Court of Justice of the European Union of July 25, 2018, in Case C-528/16 Confédération paysanne and Others’, 6 augustus 2018, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=da918b20-38c6-452d-a19c-21b5266474db (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
  11. S. Timmermans, ‘Gewassen verkregen door mutagenesetechnieken vallen nu ook onder de GGO-richtlijn’, 27 augustus 2018,  https://www.stibbe.com/en/news/2018/august/gewassen-verkregen-door-mutagenesetechnieken-vallen-nu-ook-onder-ggo-richtlijn (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
  12. H. Kamann, C Schwedler and L. Simas, ‘Judgment of the Court of Justice of the European Union of July 25, 2018, in Case C-528/16 Confédération paysanne and Others’, 6 augustus 2018, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=da918b20-38c6-452d-a19c-21b5266474db (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
  13. H. Kamann, C Schwedler and L. Simas, ‘Judgment of the Court of Justice of the European Union of July 25, 2018, in Case C-528/16 Confédération paysanne and Others’, 6 augustus 2018, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=da918b20-38c6-452d-a19c-21b5266474db (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
  14. V. Koperdraat, ‘Europees Hof legt nieuwe gentechnieken zoals CRISPR-CAS aan banden’, 26 juli 2018, https://www.wur.nl/nl/nieuws/Europees-Hof-legt-nieuwe-gentechnieken-zoals-CRISPR-CAS-aan-banden.htm (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
  15. IPS, ‘Europees Hof: ook nieuwe gentechnieken vallen onder de ggo-wetgeving’, https://www.duurzaamnieuws.nl/europees-hof-ook-nieuwe-gentechnieken-vallen-onder-ggo-wetgeving/ (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
  16. V. Koperdraat, ‘Europees Hof legt nieuwe gentechnieken zoals CRISPR-CAS aan banden’, 26 juli 2018, https://www.wur.nl/nl/nieuws/Europees-Hof-legt-nieuwe-gentechnieken-zoals-CRISPR-CAS-aan-banden.htm (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
  17. European Seed, ‘Case C-528/16 Reaction: A Bleak View For Agricultural Innovation in the EU’, 25 juli 2018, https://european-seed.com/2018/07/a-bleak-view-for-agricultural-innovation-in-the-eu/ (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
  18. R. Custers, ‘The regulatory status of gene-edited agricultural products in the EU and beyond’, 15 september 2018, https://www.emergtoplifesci.org/content/early/2017/09/14/etls20170019 (geraadpleegd op 12 oktober 2018).
SDUWijn & StaelVan DoornePWC
HVG Law LLPEvers Soerjatin
Inloggenclose