De rol van het bestemmingsplan bij het ombouwen van kantoorpanden naar woonruimtes

Hoewel meer thuiswerken en minder op kantoor zijn al een trend was, heeft dit fenomeen in de coronacrisis een vlucht genomen. Voordat ons land op slot ging werkten veel mensen al dagen thuis. Een veelgenoemde reden hiervoor is dat het simpelweg praktischer is om vanuit huis te werken. Je hoeft namelijk niet te reizen. Bovendien houd je tijd over om te koken en kun je zelfs de kinderen ophalen van school. Als de coronacrisis eindelijk over is, is de kans groot dat het thuiswerken een blijvertje blijkt. 

Het gevolg van veel thuiswerken kwam de afgelopen anderhalf jaar duidelijk naar voren; kantoren staan leeg. Nederland had voor de huidige crisis al een overschot aan kantoorruimte. Op veel plekken heeft men op een slimme manier gebruikt gemaakt van lege gebouwen. Veel oude kantoorpanden zijn namelijk omgebouwd tot woningen. Leegstaande winkels, kerken en scholen troffen hetzelfde lot, maar kantoorpanden vormden het leeuwendeel.1 Het is aannemelijk dat, ook na corona, de leegstand in kantoorpanden alleen maar zal toenemen.2 Hierdoor komen meer panden beschikbaar om te transformeren tot woningen. Hoewel de ombouw afgelopen jaar iets terugliep, is het niet ondenkbaar dat deze kantoorpanden steeds meer worden gebruikt voor andere doeleinden.3 Dat Nederland met een groot tekort aan woningen kampt, mag geen verrassing meer heten. Op dit moment komt Nederland ruim 300.000 woningen tekort.4 Transformatie van kantoorpanden kan een deel van de oplossing zijn. Echter, niet elk kantoor mag zomaar omgebouwd worden. In Nederland kent men namelijk een bestemmingsplan.  

Bestemmingsplannen 

Sinds 2008 bestaat in Nederland de Wet Ruimtelijke Ordening.5 Deze wet maakt het mogelijk voor provincies en de landelijke overheid om bestemmingsplannen te maken, gemeenten konden dit al langer. Het bestemmingsplan is een kaart waarop binnen een gebied de bestemmingen voor stukken daarvan gearceerd zijn aangegeven. Hierbij kunnen aanvullende eisen worden vastgesteld. In een bestemmingsplan staat dus aangegeven welk gebruik en welke bebouwing van de grond zijn toegestaan.6 Dit betekent niet dat grond ook zo gebruikt moet worden, maar andere gebruiksvormen kunnen wel worden tegengehouden. Dat gebeurde bijvoorbeeld in een zaak waarin een sportschool en een schoonheidsspecialiste gevestigd waren in een pand met een maatschappelijke bestemming.7 De rechtbank oordeelde toen dat de gemeente handhavend mocht optreden om gebruik strijdend met het bestemmingsplan tegen te gaan. 

Het doel van een bestemmingsplan is om het ruimtelijk beleid in een bepaald gebied vast te leggen. Dit komt ten goede aan de orde en zodoende de leefbaarheid van een gebied. Zo moet een bestemmingsplan voorkomen dat mensen overlast ondervinden of dat gebieden worden aangetast. Dit was bijvoorbeeld het geval in een zaak omtrent de bouw van een kantoor in Driebergen.8 Omwonenden waren het namelijk niet eens met het verlenen van een vergunning, zij vreesden overlast door de bouw van het kantoor te ervaren. De Raad van State oordeelde echter, dat de gemeente in het bestemmingsplan voldoende had gemotiveerd dat er behoefte was aan een kantoor en dat er geen overlast zou zijn. 

Per 1 januari 2022 hoopt de Rijksoverheid een nieuwe wet in werking te laten treden die de ruimtelijk ordening in de gemeente regelt: de Omgevingswet.9 Onder de nieuwe wet gaat het bestemmingsplan een omgevingsplan heten. In deze omgevingsplannen is nog steeds de bestemming van percelen geregeld, maar er moet meer in komen te staan dan voorheen. Het doel hiervan is om een zo volledig mogelijke weergave van de fysieke leefomgeving te vormen. Dit komt in feite neer op een samenvoeging van regelgeving, waardoor ook bijvoorbeeld algemene plaatselijke verordeningen, ligplaatsverordeningen en regels over monumenten hieronder kunnen vallen. Een andere verandering is dat regels omtrent de uitvoerbaarheid veel soepeler worden. Dit houdt in dat een gemeente niet hoeft te bewijzen dat een plan voor het gebruik van een perceel uitvoerbaar is, het moet alleen nog ‘niet evident onuitvoerbaar’ zijn.10  

Wijzigen bestemmingsplan 

Het komt natuurlijk meer dan eens voor dat een bestemmingsplan gewijzigd moet worden. Soms wil men immers groter of met een ander doel bouwen. Dit kan dus ook nodig zijn in verband met de transformatie. De functie verandert dan en behoeft aanpassing in het bestemmingsplan.  

Er is een mogelijkheid om een verandering van dien aard aan te vragen bij de gemeente. Hiervoor moet een omgevingsvergunning aanvraag gedaan worden.11 Deze vergunning geeft de aanvrager toestemming om te (ver)bouwen. In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is deze vergunning ingevoerd als vervanger van vele verschillende vergunningen, zoals de bouw-, milieu- en sloopvergunning.12 Deze vergunning kan worden afgegeven door middel van een wijziging van het ‘binnenplan’ of door gebruik te maken van de Kruimelgevallenregeling. Bij de eerste methode zit er in het bestemmingsplan een mogelijkheid om het plan aan te passen, een zogenaamde wijzigingsbevoegdheid. Dit is de reguliere methode en hierop is een beslistermijn van acht weken van toepassing.13 Bij de Kruimelgevallenregeling, op grond van het Besluit Omgevingsrecht, kan ook de bestemming van een pand worden veranderd en kan ook toestemming voor uitbreiding daarvan worden gegeven. In artikel 4 van de tweede bijlage van het voornoemde besluit is een lijst te vinden met situaties waarin afwijkingen van een bestemmingsplan in aanmerking komen voor een omgevingsvergunning.14 Op basis hiervan kan ook de functie van een kantoorpand wijzigen.15 Voor een grote afwijking van het bestemmingsplan wordt overigens een andere procedure gevolgd, de zogenaamde procedure van de grote buitenplanafwijking. Het belangrijkste verschil met de kruimelregeling is dat deze ook instemming van de gemeenteraad vereist. De duur van de procedure is daarom ook veel langer: zes maanden.16 Als een omgevingsvergunning wordt toegewezen mag er -ondanks een tegenstrijdig bestemmingsplan-  toch gebouwd of verbouwd worden. Een andere mogelijkheid om toch te mogen ombouwen betreft het wijzigen van het bestemmingsplan. De gemeenteraad moet deze dan wel accepteren. Als er, ondanks het toewijzen van bijvoorbeeld een omzettingsvergunning, geen omgevingsvergunning komt, mag het project niet doorgaan, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.17 

Echter, zoals hiervoor ook al benoemd, treedt binnenkort de nieuwe omgevingswet in werking. En het moge duidelijk zijn dat ook de Kruimelregeling niet aan de aandacht van de wetgever is ontsnapt, deze komt met de ingang van de omgevingswet namelijk te vervallen. De reguliere procedure wordt de standaard. Dit houdt in dat zowel de kruimelregeling als die voor de grote afwijking van het buitenplan komt te vervallen. Dat de regels vervallen betekent echter niet dat ze geheel uit het zicht raken. Een gemeente kan bijvoorbeeld een deel van de kruimelregeling opnemen in haar nieuwe omgevingsplan en zo blijft de kruimelregeling dan van toepassing. Of dit ook gaat gebeuren zal de toekomst leren.18  

Oplossingen voor het woningtekort 

Voor veel mensen zal het volgende geen verrassing zijn: Nederland zit in een wooncrisis. Op veel vlakken van de markt is te weinig woonruimte beschikbaar; van koopwoningen tot studentenkamers en van huren tot kopen. Een oplossing die voor de hand lijkt te liggen is dan ook: bouwen! Dit is echter niet zo gemakkelijk als het klinkt. Het huizentekort is namelijk opgelopen tot ongeveer 300.000. Dat is geen aantal dat je in een paar jaar uit de grond stampt. Er is meer nodig dan alleen bijbouwen om dit probleem op te lossen. 

Een tweede manier om het tekort sneller op te lossen, bestaat in hetgeen we bouwen. In Nederland hebben we namelijk niet alleen een tekort aan huizen, maar ook aan ruimte. Hoogbouw kan derhalve uitkomst bieden. Zeker in steden - waar ruimte schaars is- kan de investering in woontorens zich uitbetalen.19 Het zojuist benoemde tekort aan ruimte brengt nog een andere optie met zich mee: kleiner wonen. Hoewel dit niet iets is waar de gemiddelde politicus zich populair mee maakt, is het wel verstandig. Nederlanders wonen gemiddeld namelijk groot en dat is niet handig als je een zwaar ruimtetekort hebt. 20 Naast een beperkt aantal woningen is ook de bereikbaarheid ervan voor bepaalde groepen een probleem. Zo is het huren van een studentenkamer steeds duurder geworden en ook de huizenprijzen rijzen de pan uit, waardoor starters vaak buiten de boot vallen.21 Op dit vlak is dan ook strengere regelgeving nodig om speculeren en beleggen aan banden te leggen en de huurder en starter te beschermen.  

Bieden kantoorpanden de oplossing? 

Door transformatie kunnen op jaarbasis duizenden woningen worden gecreëerd. Dit lijkt veel, maar is niet genoeg om het woningtekort op te lossen.22 Ombouw heeft uiteraard veel voordelen. Zo levert het snel veel woningen op, omdat verbouwen vaak sneller gaat dan nieuw bouwen. In een crisis als de huidige is snelheid geboden en daarom is ombouwen een vaak genoemde optie. Ook is het een duurzaam alternatief voor nieuwbouw. Dit komt doordat er veel minder werkzaamheden nodig zijn en het gros van de materialen gerecycled wordt.23 In het licht van de huidige stikstofcrisis maakt dit de situatie voor ombouw alleen maar rooskleuriger.24 Bovendien kunnen de leegstaande panden buurtbewoners vaak een doorn in het oog zijn,  en daarom kan ombouwen ook voor hen gunstig zijn. Een van de doelen van bestemmingsplannen is het verhogen van de leefbaarheid en door verbouwen worden vervallen, lege panden weer opgeknapt en levendig. Zo gaat, na de verbouwing althans, ook het welzijn van de buurt erop vooruit.  

Het argument van zorgvuldig ruimtegebruik sluit hierop aan. Het is immers zonde om in een land met een tekort aan ruimte en woningen, grote panden ongebruikt te laten. Bovenstaande redenen zijn argumenten voor het ombouwen van kantoren naar woningen, maar niet alles is goud wat er blinkt. Veel leegstaande kantoorpanden vindt men namelijk in het buitengebied. Er is daar ook wel sprake van schaarste op de woningmarkt, maar de echte crisis speelt zich af in de dichtbevolkte delen van het land. Hier is het aanbod van leegstaande panden aanzienlijk kleiner. Bovendien levert een pand dat commercieel wordt verhuurd de eigenaar nou eenmaal meer op dan als het voor wonen wordt gebruikt. Het is dus voor eigenaren ook niet altijd aantrekkelijk om te verbouwen. Bovendien moet gelet worden op de plek waar verbouwd wordt. Op plekken waar alleen maar bedrijfs- of winkelpanden staan, kan verbouwen juist tegenwerken. Een winkelstraat waar overal huizen staan, wordt minder aantrekkelijk voor de consument. Hierdoor ondervinden ondernemers dus weer hinder, wat niet de bedoeling kan zijn.25 Kortom, het ombouwen van kantoren en andere panden naar woningen heeft wel degelijk nut, maar dit kent zijn grenzen. 

Is ombouwen in overeenstemming met het bestemmingsplan? 

Wanneer volgens de plannen een gebouw of perceel niet bestemd is voor wonen, gaat het feest niet door. Er kan een aantal dingen worden gedaan in een dergelijke situatie. Ten eerste kan de ontwikkelaar bij de gemeente vragen om wijziging van het bestemmingsplan. Het nadeel hiervan is dat dit erg lang kan duren, omdat de gemeenteraad hierover moet stemmen. De raad heeft zich hierbij -zoals bij elk besluit- krachtens artikel 3:46 Awb, te houden aan het motiveringsbeginsel.26  Volgens de ABRvS kan de gemeenteraad “op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen nieuw beleid vaststellen”.27  Het feit dat de raad bij de wijziging aan een strenge motiveringsplicht is gebonden, komt ten goede aan de rechtszekerheid, maar kost wel tijd. Een andere oplossing betreft het aanvragen van een omgevingsvergunning. Met ingang van de nieuwe omgevingswet, wordt dit de nieuwe standaard. Voorlopig bestaat als aanvulling op deze methode ook nog de kruimelgevallenregeling.  

De overheid zag echter in dat deze regelingen ingewikkeld en soms tijdrovend zijn en daarom heeft zij gepoogd om met een snellere manier op de proppen te komen. Deze kwam in de vorm van de crisis- en herstelwet (Chw).28 Dankzij de wet kan de gemeente sneller bestemmingsplannen maken, omdat deze tijdens een project gaandeweg aangevuld worden. Hierdoor kan flexibeler worden gewerkt en kunnen woningen eerder gerealiseerd worden. Deze wet is, zoals u wellicht al merkte, een voorloper van de nieuwe omgevingswet en bevat ook al een aantal elementen hieruit.29 De Chw komt bovendien ten goede aan de rechtszekerheid, omdat deze een veelvoud aan vergunningen overbodig maakt en tegelijk een zorgvuldige besluitvorming garandeert. Doordat het stelsel overzichtelijker wordt, is het voor betrokkenen duidelijker wat te doen en zo wordt de rechtszekerheid bevorderd. Een voorbeeld van het gebruik van deze regeling vinden we in Amsterdam.30 Hier worden namelijk tienduizenden extra woningen gebouwd op een voormalig industriegebied. Omdat dit een gigantisch project betreft, is het quasi onmogelijk om dit volledig vooraf te plannen. Door gebruik te maken van de crisis- en herstelwet kan het bouwen snel van start, maar kunnen betrokken partijen ook adequaat reageren op veranderingen. Ook voor transformatie kan de Chw nuttig zijn. Immers, door bij dergelijke projecten gebruik te maken van deze wet kan men sneller beginnen met bouwen. Als de schep al in de grond staat, kan het bestemmings- of omgevingsplan nog aangepast worden.  

Te mooi om waar te zijn 

Het bestemmingsplan is jarenlang een dominant figuur geweest in de Nederlandse ruimte, maar gaat binnenkort plaats maken voor het omgevingsplan. In de nieuwe omgevingswet wordt van alles samengevoegd en daardoor moeten de regels overzichtelijker worden. Het verbouwen van kantoor naar huis zal ook onder deze nieuwe wetgeving uitdagend blijven. De kruimelregeling, die ontwikkelaars tot op heden vaak wisten te vinden, komt te vervallen. De hoop voor ombouwprojecten is dat er kruimels van deze regeling in omgevingsplannen terecht zullen komen. 

Er zijn diverse oplossingen voor de woningnood waarin we verkeren en transformatie gaat het tekort ook zeker niet in zijn geheel oplossen. Het kan echter wel een belangrijke bijdrage leveren en de druk op de markt iets verlichten. Vooral dankzij de snelheid en lagere kosten biedt deze oplossing kansen. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat niet ieder kantoor geschikt is om in te wonen, omdat de locatie dit niet toelaat of omdat het ombouwen simpelweg niet rendabel is. Kortom, niet overal waar je wil werken, wil je wonen. Daarom zouden we kantoren moeten blijven ombouwen waar dit werkt en hierbij soepel zijn met bestemmingsplannen.

Bronnen: 

1. S. Ten Teije, ‘Meer kantoorpanden omgebouwd tot woonruimte’, AD 29-10-2020;  Creativiteit op de woningmarkt: niet bidden, maar wonen in een kerk’ NH Nieuws 16-1-2019. 

2.  ‘Vastgoedadviseur: thuiswerken zorgt voor meer leegstaande kantoren’ RTL Nieuws, 11-12-2020. 

3. ‘Leegstaand kantoor wordt minder vaak omgebouwd tot woning’, NOS 8-11-2021. 

4.  Johan Nebbeling ‘Gooi de naoorlogse wijken op de schop en je krijgt er een miljoen woningen bij, zegt deze architect’ NRC, 29 november 2021. 

5. Wet van 20 oktober 2006, houdende nieuwe regels over de ruimtelijke ordening. 

6. ‘Wat is een bestemmingsplan?’, Middelburg.nl, geraadpleegd op 3 december 2021. 

7. Rb. Limburg 22 augustus 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:7888. 

8. ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2835, r.o. 23 en 23.3. 

9. Wet van 23 maart 2016 houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet).  

10. A. Loo, ‘Omgevingswet: van bestemmingsplan naar omgevingsplan’, Omgevingsweb.nl 27 januari 2021. 

11. ‘Transformatie vastgoed’, Rijksoverheid.nl, geraadpleegd op 3 november 2021.  

12. Wet van 6 november 2008, houdende regels inzake een vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). 

13. Art. 3.6 lid 1 sub A Wet Ruimtelijke ordening. 

14. Besluit van 25 maart 2010, houdende regels ter uitvoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Besluit omgevingsrecht). 

15. K. Albert,’Transformatie van kantoren naar woningen’, BG.Legal, 28 mei 2021. 

16. T. Sintmaartensdijk,’Hoe vraagt u een vergunning aan onder de omgevingswet? – Deel 2’, Omgevingsweb.nl, 11 februari 2020. 

17. V. Textor & F. Helder,’Wel een omzettingsvergunning voor kamerverhuur, toch geen omgevingsvergunning?’, nysingh.nl, 12 oktober 2020;  ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2182. 

18. T. Sintmaartensdijk,’De kruimelregeling onder de omgevingswet’,Omgevingsweb.nl, 8 mei 2020. 

19. Harmen van Dijk,‘Dan maar de lucht in - zijn woontorens de oplossing de oplossing voor het tekort aan huizen?’ Trouw, 18 april 2021. 

20. J. van Bockxmeer & L. de Korte,’Over deze oplossing voor de woningnood hoor je nooit iemand’, De Correspondent, 17 mei 2021. 

21. ‘Voor starters op koopwoningmarkt weinig aanbod eengezinswoningen’ CBS, 20 februari 2015. 

22. ‘Vastgoedtransformatie’ Rijksdienst voor de leefomgeving, 25 januari 2021. 

23. ‘Milieuprestatie gebouwen’ Rijksdienst voor ondernemend Nederland, 11-10-2021. 

24. ‘Transformatie en duurzaamheid’, Rijksdienst voor ondernemend Nederland, maart 2014. 

25. ‘Kantoren en winkels ombouwen naar woningen is niet (altijd) de oplossing’, kop-munt.nl, 23 juli 2020. 

26. R.J.N. Schlössels, M.C.A. Hermans & M.H.W.C.M. Theunisse, ‘beginselen van behoorlijk bestuur’ NTBR 2021/283, afl. 9 p. 279-308. 

27. ABRvS 15 juli 2020, ECLI:NL:2020:1639. 

28. Wet van 18 maart 2010, houdende regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet). 

29. ‘Aangepaste Crisis- en herstelwet biedt ruimte aan woningbouw’, Rijksoverheid.nl, 28 mei 2019. 

30. ‘Aangepaste Crisis- en herstelwet biedt ruimte aan woningbouw’, Rijksoverheid.nl, 28 mei 2019.