De zorgplicht uit artikel 22 van de Grondwet

In hoeverre is beter woonbeleid bij de rechter afdwingbaar?

Vorige Artikel | Volgende artikel

Op 12 september 2021 protesteerden 15.000 mensen in Amsterdam tegen de crisis op de woningmarkt en het huidige overheidsbeleid op het gebied van woongelegenheid.¹ Dit was het grootste woonprotest sinds de Krakersrellen in de jaren ’80, maar kwam niet onverwachts. Op de dag van het Woonprotest is de woningnood namelijk opgelopen tot een tekort van 285.000 woningen.² Dit gebrek aan huizen leidt tot extreem hoge prijzen in zowel de koop- als huursector. In 2012 kostte een gemiddeld koophuis nog 227.000 euro3, in 2021 was dat al 419.000 euro.⁴ Dit komt neer op een stijging van bijna 85%.

De huidige krapte op de huizenmarkt roept vragen op. Waarom is het, in een land als Nederland, voor steeds meer mensen onmogelijk om een huis te kopen? Op het Woonprotest werd, voordat de mars naar de Dam wordt ingezet, artikel 22 lid 2 van de Grondwet aangehaald: ‘Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.’⁵ Hoe kan het dat, terwijl de zorgplicht met betrekking tot de woningmarkt nota bene in de Grondwet is neergelegd, de situatie

op de woningmarkt is verworden tot een crisis? En is verandering van het beleid op het gebied van woongelegenheid bij de rechter afdwingbaar, op grond van dit artikel?

Wat betekent artikel 22 lid 2 van de Grondwet?
Op zich zegt ‘Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid’ nog niets. Eerst zal daarvoor bepaald moeten worden wat ‘voldoende’ woongelegenheid is. Uit de Tekst en Commentaar bij het artikel in de Grondwet blijkt dat voldoende woongelegenheid niet alleen kwantitatief geïnterpreteerd moet worden, maar ook kwalitatief.⁶ Het gaat dus niet sec om de aantallen huizen, maar ook om de kwaliteit, veiligheid en gezondheid van de woningen. Bevordering van voldoende woongelegenheid houdt in dat het beleid er op gericht moet zijn dat alleen in gevallen van nood een tekort aan woningen zou mogen bestaan, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis.⁷ Daarnaast dienen er ook voldoende woningen binnen het bereik van de laagste inkomensgroepen te worden gebracht en dient het wooncomfort op de lange termijn te worden bevorderd. De Tekst en Commentaar specificeert ‘voldoende woongelegenheid’ dus naar ‘voldoende betaalbare woongelegenheid’.

Geen ‘recht op een woning’
Bij de beantwoording van de vraag hoe ver de zorgplicht uit de Grondwet reikt, kan in ieder geval gesteld worden dat het geen direct recht op een woning schept voor burgers. Dit blijkt uit de jurisprudentie hierover. In een uitspraak van het Hof van Den Bosch uit 1989 oordeelde het Hof dat de Gemeente Zevenbergen niet verplicht was vervangende woonruimte te regelen voor iemand die was uitgezet vanwege onzorgvuldige bewoning.⁸ Artikel 22 lid 2 behelst volgens het Hof slechts ‘de plicht om zich in te spannen tot het voeren van goed beleid.’ Ook uit internationale regeling vloeit deze rechtsplicht niet voort, aldus het Hof (r.o. 4.6.1.).

Sociale grondrechten
Artikel 22 lid 2 van de Grondwet staat in hoofdstuk 1 van de Grondwet. 9 In dit hoofdstuk is een aantal klassieke en sociale grondrechten geregeld. Artikel 22 vormt een typisch voorbeeld van een sociaal grondrecht, net als alle artikelen van nummer 18 tot en met 23. Het zijn sociale rechten, omdat ze niet direct rechten en plichten scheppen voor burgers, maar een zorgplicht voor de overheid behelzen. De vrijheid van meningsuiting is een voorbeeld van een klassiek grondrecht, dat een direct recht schept voor burgers.10 Sociale grondrechten zijn bijvoorbeeld de zorgplicht voor de volksgezondheid, voor huisvesting en voor werkgelegenheid.¹¹

De vraag is, met betrekking tot het woonbeleid: in hoeverre zijn deze sociale rechten, en dus ook artikel 22 lid 2, afdwingbaar bij de rechter? Uit jurisprudentie is al gebleken dat dit artikel in ieder geval geen recht op een woning schept voor burgers. Zou het echter wel mogelijk zijn om à la Urgenda overheidsbeleid rechtens af te dwingen? En hoeveel kans van slagen zou deze procedure hebben?

Urgenda 2.0: beter woonbeleid afdwingen bij de rechter?
Urgenda-zaak
De Urgenda-zaak is één van de bekendste rechtszaken van de laatste jaren. Op 20 december 2019 oordeelde de Hoge Raad in een zaak tussen klimaatactiegroep Urgenda en de Nederlandse Staat dat de Nederlandse Staat de uitstoot van broeikasgassen eind 2020 met 25% moest hebben verminderd, ten opzichte van 1990.12 Urgenda beriep zich in de zaak op de artikelen 2 en 8 van het EVRM, namelijk het recht op leven en het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Uit jurisprudentie van het EHRM is gebleken dat overheden bij een ‘real and immediate risk’ voor een inbreuk op deze rechten maatregelen moeten nemen. Daarbij geldt dat de nationale rechter ex. Artikel 13 van het EVRM voor een effectieve rechtsbescherming dient te zorgen. Deze maatregelen mogen dus bij de rechter worden afgedwongen.¹³

De Staat beriep zich in de Urgenda-zaak op het feit dat het niet aan de rechter is om politieke besluiten te nemen over het beleid ten aanzien van de reductie van broeikasgassen. Dit verweer verwierp de Hoge Raad. Het is namelijk wél aan de rechter om te beoordelen of de regering bij de besluitvorming wel binnen de grenzen van het recht en internationale verdragen blijft. Dit vormt een essentieel onderdeel van een democratische rechtsstaat.¹⁴

Afdwingen van sociale grondrechten bij de rechter
oals gezegd betreft de zorgplicht met betrekking tot de woongelegenheid uit artikel 22 lid 2 van de Grondwet een sociaal grondrecht. De sociale grondrechten zijn in 1983 bij de vernieuwing van de grondwet opgesteld. Daar voorspelde de wetgever al een symbolische waarde voor deze rechten: de kans dat een sociaal grondrecht bij de rechter wordt afgedwongen achtte de wetgever een ‘vooral theoretische’.¹⁵

Rechters hebben de afgelopen decennia de mogelijkheid tot toetsing van de sociale grondrechten eigenlijk steevast afgewezen. Daar valt wat voor te zeggen. De scheiding der machten van de Nederlandse rechtsstaat behelst namelijk ook dat de rechter terughoudend dient te zijn in het toetsen van bepalingen die veel beleidsvrijheid met zich meebrengen. Daarnaast heeft beleid een beperkte slagingskans en is beleid vaak een lange termijnkwestie.16 Hierdoor kan een rechter niet goed beoordelen wat ‘beter beleid’ zou moeten inhouden en is het onzeker wat de effecten van beleid zijn.

In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde de Afdeling dat een toetsing van artikel 21 van de Grondwet, ook een sociaal grondrecht, in bijzondere gevallen wel mogelijk was. Uit de noot van dit arrest blijkt echter dat hoewel er sprake is van een kleine mogelijkheid, de sociale grondrechten in de meeste gevallen niet concreet genoeg zijn voor een toetsing in concreto.¹⁷

Urgenda 2.0: minieme kans van slagen
Het verschil met de Urgenda-zaak zit hem met name in het feit dat in die zaak ten eerste een beroep gedaan werd op internationale verdragen en ten tweede een beroep werd gedaan op ‘hardere’ grondrechten, die concrete rechten scheppen voor burgers. De sociale grondrechten en dus ook artikel 22 lid 2 van de Grondwet scheppen duidelijk geen directe rechten voor burgers, zo hebben we gezien in de jurisprudentie. Daardoor zijn deze in rechte moeilijk afdwingbaar.

Gezien de ontwikkelingen van de laatste jaren op het gebied van sociale grondrechten is de kans dat het op basis van deze grondrechten lukt om ander beleid af te dwingen bij de overheid minimaal. Wellicht dat internationale verdragen als het Handvest voor de Grondrechten van de EU18 en het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten soelaas zouden kunnen bieden.¹⁹