Een markt voor de uitstoot van broeikasgassen, hoe werkt het?

Een markt voor de uitstoot van broeikasgassen, hoe werkt dat?

Vincent van der Borg
 

Vorig artikel | Volgend artikel

Inleiding

Energie komt in vele vormen. Zo kun je een huis verwarmen met een elektrische warmtepomp, maar ook met een gasgestookte cv-ketel. De elektriciteit is misschien wel opgewekt met je eigen zonnepanelen of een enorme windmolen, maar kan ook zijn oorsprong vinden in een vervuilende kolencentrale. Het gas is misschien verkregen met de vergisting van biomassa, maar kan ook uit Groningen of Rusland komen.

Alle energiebronnen hebben voor- en nadelen, maar het meest prangende aspect is misschien wel de uitstoot van broeikasgassen die gepaard gaat met een bepaalde energiebron. Inmiddels twintig jaar geleden werd het Emissions Trading System geïntroduceerd (vanaf nu: ‘het EU-ETS’). Met de inwerkingtreding van Richtlijn 2003/87/EC ontstond een markt voor emissierechten. Dat zijn rechten die de grootste vervuilers, waaronder energiecentrales, nodig hebben om broeikasgassen te mogen uitstoten. De rechten worden verspreid onder uitstoters (deels gratis en deels geveild) en vervolgens kunnen de rechten verhandeld worden via handelsplatformen of onderling tussen uitstoters.

In artikel 1 van de Richtlijn wordt het doel van de regelgeving duidelijk uiteengezet: het handelssysteem is bedoeld om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen op een economisch efficiënte manier. Het idee is dat je uitstoot zo ‘goedkoop’ mogelijk verlaagt door marktpartijen te laten concurreren. In twintig jaar tijd werd aan de hand van uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie stapje voor stapje duidelijker hoe het EU-ETS werkt. Naast verduidelijking vanuit het Hof, was het EU-ETS aan verandering onderhevig, met als doel om steeds effectiever te worden. Zo wordt er steeds meer rekening gehouden met carbon leakage en is er gewerkt aan een juiste balans tussen vraag en aanbod om tot redelijke prijzen voor de emissierechten te komen.¹ Al vanaf de start worden de economische aspecten van het systeem onderzocht.²

Pas sinds kort worden EU-ETS emissierechten voor significante prijzen verhandeld. Volgens verschillende economische onderzoekers is de markt voor emissierechten inmiddels volwassen en zijn prijsveranderingen een logische reflectie van fundamentele factoren als economische activiteit en de prijs van verschillende brandstoffen.³

Hoe zijn we hier gekomen?

Het idee van de EU-ETS is relatief simpel, maar de uitwerking in de praktijk is complex gebleken. Hoe bepaal je bijvoorbeeld welke uitstoters precies onder het systeem vallen en hoe wordt aangetoond hoeveel emissies een installatie veroorzaakt? Stap voor stap werd de praktische invulling de afgelopen twintig jaar steeds duidelijker, onder meer door uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie.⁴ Zo oordeelde het Hof bijvoorbeeld dat CO2 die wordt verwerkt in een product, niet onder EU-ETS valt, aangezien de CO2 niet wordt uitgestoten in de atmosfeer.⁵

Om ervoor te zorgen dat de EU-ETS emissies jaarlijks laat afnemen wordt het emissieplafond jaarlijks verlaagd. Dit wil zeggen dat alle uitstoters die onder de EU-ETS vallen ieder jaar samen minder mogen uitstoten. Dit zou in theorie moeten leiden tot een hogere prijs voor emissierechten. De praktijk heeft echter uitgewezen dat de energiemarkt grillig is. Om te zorgen dat de prijs voor emissierechten niet te hard daalt in tijden van overaanbod werd in 2015 de marktstabiliteitsreserve in het leven geroepen. Op deze manier kunnen ‘overtollige’ emissierechten worden opgekocht en in een reserve worden bewaard. Kijkend naar de stabiele (stijgende) prijs voor emissierechten lijkt de marktstabiliteitsreserve te werken.⁶

De marktstabiliteitsreserve kon ten tijde van de introductie wel op enige kritiek rekenen. Zo werd aangevoerd dat het invoeren van deze reserve strijd oplevert met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. De verandering van de markt voor emissierechten zou ‘onverwacht’ zijn. Het Hof van Justitie ging hier echter niet in mee. Het Hof overweegt dat er sprake was van een overgangsperiode die marktdeelnemers voldoende in staat te stelde om zich aan te passen aan het nieuwe systeem. Daarnaast merkt het Hof op dat de EU-wetgever ruime beoordelingsvrijheid geniet.⁷

Zorgen op het gebied van koolstoflekkage

Wanneer het gaat over het beprijzen van uitstoot duurt het nooit lang voordat iemand wijst op het gevaar van weglekeffecten. Als een vervuilende fabriek in Europa veel moet betalen voor zijn uitstoot, verplaatst de productie simpelweg naar een continent waar uitstoot geen extra kosten oplevert, is het idee. Op deze manier verliest Europa bedrijvigheid, maar neemt de uitstoot van broeikasgassen wereldwijd niet af. Een manier om deze dynamiek een halt toe te roepen is de introductie van het Carbon Border Adjustment Mechanism. Met dit mechanisme moet voor de emissies die horen bij productie buiten de EU alsnog worden afgerekend, wanneer een product wordt geïmporteerd naar Europa.

In theorie kan dit mechanisme weglekeffecten tot een minimum beperken, maar hier zitten wel een aantal haken en ogen aan. Vooral voor energie die gebruikt wordt voor verwarming en vervoer blijft uitstoot weglekken. Dat zit als volgt. Wanneer geïmporteerde fossiele brandstoffen duurder worden door de Carbon Border Adjustment Mechanism gaat de vraag naar deze brandstoffen in de EU omlaag. Dit kan ervoor zorgen dat de prijs van fossiele brandstoffen op internationale markten daalt, waarvoor consumenten in landen buiten de EU meer van deze brandstoffen gaan gebruiken. Het is dus niet zo dat wat in de EU aan emissies wordt ‘bespaard’, per se gelijk is aan de daling van emissies wereldwijd. Zelfs niet als aan de grens van de EU, emissies van buiten de EU juist worden beprijsd.⁸

Conclusie

De EU-ETS is een mooi voorbeeld van hoe de inzet van een markt kan helpen om verandering te bewerkstelligen op een efficiënte manier. Tegelijkertijd is het mechanisme verre van zaligmakend. Zo is het systeem niet erg fijnmazig en zijn er zeer onstabiele periodes geweest. Ook blijft internationale samenwerking nodig aangezien weglekeffecten niet kunnen worden uitgesloten.
 

Literatuurlijst

1. I.F. Kieft, E.A. Bavinck & S.J. Glen,  ‘Hoera, het EU-ETS is bijna 20 jaar!’, Milieu & Recht 2023/2, p. 2-19. In dit artikel wordt carbon leakage als volgt gedefinieerd: “Er is sprake van carbon leakage als een bedrijf de productie – en dus de broeikasgasemissies – verplaatst van binnen de EU naar buiten de EU vanwege de lasten en kosten door deelname aan het EU-ETS, die concurrenten van buiten de EU niet hoeven te dragen.”
2. E. Woerdman, ‘De Europese Richtlijn emissiehandel en nationaal klimaatbeleid: een rechtseconomische analyse’, Milieu & Recht 2003/6, p. 169.
3. Y. Lovcha, A. Perez-Laborda & I. Sikora. ‘The determinants of CO2 prices in the EU emission trading system’, Applied Energy 2022/305.
4. I.F. Kieft, E.A. Bavinck & S.J. Glen,  ‘Hoera, het EU-ETS is bijna 20 jaar!’, Milieu & Recht 2023/2, p. 2-19.
5. HvJ EU 19 januari 2017, C-460/15, ECLI:EU:C:2017:29 (Schaefer Kalk), Milieu & Recht 2017/66, m.nt. M.G.W.M. Peeters & M. Eliantonio, r.o. 49.
6. T.J. Thurlings-Rassa, ‘De CO2-taks en het ETS: een verkenning van mogelijke effecten’, Milieu & Recht 2019/50.
7. HvJ EU 21 juni 2018, C-5/16 (Polen/Europees Parlement en de Raad van de EU).
8. G. Mörsdorf, ‘A simple fix for carbon leakage? Assessing the environmental effectiveness of the EU carbon border adjustment’, Energy Policy 2022/161.