Een revolutionaire breuk met het toetsingsverbod?

Het toetsingsverbod in honderd woorden

Een belangrijk deel van de machtenscheiding in Nederland is vastgelegd in het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet. Dit bepaalt dat de rechter geen rechterlijke uitspraken kan doen over het verloop van het wetgevingsproces of de kwaliteit van een wet.¹ Dit voorkomt dat de rechterlijke en de wetgevende macht door elkaar gaan lopen.² De keerzijde: door het toetsingsverbod wordt het voor burgers onmogelijk om bij de rechter een beroep te doen op de rechten die hen worden toegekend in de Grondwet. De rechter mag namelijk niet toetsen aan de Grondwet. De Grondwet lijkt daarmee een dode letter te worden.

Rechterlijke toetsing, Grondwetten en NSC

Tijdens de afgelopen verkiezingen heeft voor het eerst de partij Nieuw Sociaal Contract meegedaan. Deze partij heeft, in tegenstelling tot veel andere partijen, tijdens de verkiezingen actief een standpunt ingenomen over constitutionele toetsing. NSC is vóór het invoeren van een Constitutioneel Hof en het aanpassen van artikel 120 van de Grondwet. Maar, waarom hebben we dit artikel? Wat zijn de politieke standpunten hierover en waarom is dit nu opeens belangrijk?

Gespreide en gecentreerde toetsing

Om te begrijpen waar de roep om een Constitutioneel Hof vandaan komt, moeten we eerst terug naar 2021. Omtzigt was toen nog lid van het CDA. Zijn collega Kuik (CDA), heeft op 29 april 2021 een motie ingediend, die als volgt luidde:³

“De Kamer, gehoord de beraadslaging,

constaterende dat de kinderopvangtoeslagaffaire meerdere weeffouten in het Nederlandse politieke en bestuurlijke systeem heeft blootgelegd; (…)

overwegende dat dit heeft geleid tot een breuk van vertrouwen tussen overheid en burger en dat dit vertrouwen tussen overheid en burger hersteld moet worden; (…)

verzoekt de regering, binnen een jaar wetsvoorstellen in te dienen om artikel 120 van de Grondwet te schrappen en (…);

verzoekt de (nieuwe) regering de uitwerking van grondwettelijke toetsing ter hand te nemen; (…)

en gaat over tot de orde van de dag.”

In deze motie wordt de toeslagenaffaire als onderbouwing gegeven voor constitutionele toetsing. Het schrappen van artikel 120 Grondwet moet bijdragen aan het herstel van het vertrouwen in de overheid.⁴Helemaal nieuw is het idee van constitutionele toetsing niet. Op 16 april 2002 stelde het lid Halsema een grondwetswijziging voor.⁵ Middels deze wijziging zou het toetsingsverbod grotendeels worden ingeperkt. Iédere rechter moet (een aantal) bepalingen uit de Grondwet kunnen toetsen, aldus Halsema.⁶ Een gespecialiseerd Constitutioneel Hof is volgens Halsema juist niet de aangewezen route, omdat dan een kloof zou kunnen ontstaan tussen de ‘gewone’ rechtspraak en rechtspraak van het Constitutioneel Hof.⁷

De context van beide bewegingen

Het wetsvoorstel Halsema werd, zoals benoemd, ingediend op 16 april 2002.⁸ Voor degene bij wie het even is weggezakt: op 16 april 2002 bood premier Kok het ontslag van het voltallige kabinet aan, naar aanleiding van een rapport over de Screbrenicacrisis.⁹

De motie van het lid Kuik, 20 jaar later, werd ingediend naar aanleiding van een debat over de toeslagenaffaire.¹⁰ Twee maanden eerder, op 15 januari 2021, bood premier Rutte eveneens het ontslag van het kabinet aan, naar aanleiding van een rapport over de Kinderopvangtoeslagenaffaire.¹¹

Beide situaties hebben gemeen dat er impactvolle gebeurtenissen aan de indiening zijn vooraf gegaan. Deze gebeurtenissen hebben steeds grote impact gehad op het vertrouwen in de overheid en waren de aanleiding van de val van een kabinet. Eerst de positie van de Nederlandse overheid bij het bloedbad in Joegoslavië, later de situatie waarin burgers onterecht, door de overheid als fraudeur werden aangemerkt.¹² Deze gebeurtenissen worden steeds gevolgd met de roep om artikel 120 van de Grondwet te wijzigen.

Overigens is deze situatie niet uniek. Grondwetswijzigingen en overheidscrises lijken mondiaal hand-in-hand te gaan. Bijvoorbeeld de United States Constitution. Deze trad in werking in 1789, relatief kort na de Amerikaanse Onafhankelijkheidsoorlog.¹³ De aanhef is de bekende leus: ‘We the People of the United States of America.’¹⁴ Dezelfde leus wordt overigens gebruikt in de Grondwet van de Verenigde Naties, die is opgericht in de nasleep van de Tweede Wereldoorlog.¹⁵ De Amerikaanse Grondwet is tot stand gekomen als besluit van een lange periode van strijd tegen Britse overheersing.¹⁶ Deze werd voorafgegaan door de Declaration of Independence.¹⁷ Deze Declaration of Independence samen met de Grondwet moeten worden beschouwd als een revolte tegen de (Britse) overheersing. Een revolutionaire schreeuw om vrijheid, burgerrechten en bescherming. Soortgelijke processen zijn te zien in de grondwetten van Frankrijk en Oostenrijk. Steeds landen waarin grote revoluties speelden die een losmaking van een overheersende vorst meebrachten. Enerzijds de breuk met het ancièn regime,¹⁸ anderzijds de losmaking van het Habsburgse keizerrijk.¹⁹

De schreeuw om vrijheid en burgerrechten gaat altijd hand in hand met Grondwetswijzigingen en komt steeds naar boven bij grote politieke crises. Het is niet ondenkbaar dat ditzelfde fenomeen, zij het in het klein, te bespeuren is bij de roep om een Constitutioneel Hof in Nederland.

Literatuurlijst

1. Art. 120 Gw, zie in dit verband ook: HR 27 januari 1961, NJ 1963/248 (Van den Bergh/Staat)
2. Heringa e.a. 1987, Hoofdstuk 7.7, p. 230.
3. Kamerstukken II 2020/21, 28362, nr. 47.
4. Kamerstukken II 2020/21, 28362, nr. 47.
5. Kamerstukken II 2001/02, 28331, nr. 2.
6. Kamerstukken II 2001/02, 28331, nr. 2.
7. Kamerstukken II 2001/02, 34430, nr. 3, p. 16.
8. Kamerstukken II 2001/02, 28331, nr. 2.
9. Kamerstukken II 2001/02, 28334, nr. 1.
10. Kamerstukken II 2020/21, 28362, nr. 47.
11. Kamerstukken II 2020/21, 35702, nr. 1.
12. Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 2 (Verslag Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, ‘Ongekend onrecht’).
13. ‘De Amerikaanse Onafhankelijkheidsoorlog (4 juli 1776)’, historiek.net, bijgewerkt 5 juli 2023.
14. Preambule Constitution of the United States. 
15. Preambule Charter of the United Nations.
16. ‘De Amerikaanse Onafhankelijkheidsoorlog (4 juli 1776)’, historiek.net, bijgewerkt 5 juli 2023.
17. Declaration of Independence, 1776.
18. ‘De Franse Revolutie (1789)’, historiek.net, bijgewerkt 12 april 2023.
19. ‘Het Oostenrijks-Habsburgse keizerrijk’, historiek.net, bijgewerkt 23 februari 2022.