Termijnen in het formatieproces

Het formatieproces heeft zich de afgelopen zeventig jaar steevast ontwikkeld. Haar huidige vorm, gecombineerd met een versplinterend politiek landschap en een sterk gepolariseerde samenleving resulteerde in 2017 en 2021 tot zeer moeizame formaties. Hoe kan voorkomen worden dat de huidige formatie wederom eindeloos zal voortduren? Aan de (in)formateurs mag sinds eind oktober 2023.1 een termijn gesteld worden, waarbinnen zij de aan hun gegeven opdracht moeten afronden, dan wel moeten teruggeven aan de Kamer. Hoe gaan termijnen het formatieproces kunnen versnellen?

Voorkennis

Het Nederlandse formatieproces valt praktisch onder te verdelen in drie periodes. Kort na de verkiezingen wordt een verkenner aangewezen. Hij hoort alle fractievoorzitters aan en adviseert de Kamer welke partijen de beste kans van slagen hebben tot het vormen van een coalitie. Dan wordt een informateur aangesteld. Aan hem de taak om partijen tot voldoende overeenstemming te brengen, om samen een regering te vormen. De beoogd minister-president wordt daarop als formateur benoemd. Hij mag een kabinet samenstellen. Wettelijk, noch in het reglement van de Kamer staat een termijn gegeven voor de lengte van deze onderhandelingen. Dit heeft als gevolg dat lastige onderhandelingen eindeloos kunnen duren, zonder inzicht over de voortgang aan de Tweede Kamer.

Parlementarisering

Al decennia lang moeten in Nederland compromissen worden gesloten om een regering te kunnen vormen. Vanaf 1946 tot 2017 duurde dat hele proces gemiddeld 103 dagen.² De beduidend langere formaties van 2017 en 2021 -225, respectievelijk 299 dagen- valt niet slechts te wijten aan de huidige politieke situatie. De kabinetsformatie is vanaf de 20^e eeuw onderhevig geweest aan een zogeheten parlementarisering³, waarbij de Tweede Kamer steevast meer invloed in het formatieverloop heeft verkregen. Dit is de democratische legitimatie ten goede gekomen, de duur van het formatieproces echter niet. Met steeds meer mensen moest rekening worden gehouden. Zo werd het pas vanaf 1963 gangbaar om een regeerakkoord te sluiten, daarvoor werd niet met fractievoorzitters uit de toekomstige coalitie onderhandeld.⁴ Later gingen de fractievoorzitters bij de onderhandelingen ook invloed ondervinden vanuit hun eigen partij, eerst deden ze dat alleen. En in 2012 besloot de Kamer om niet de koning, maar een zelf aangewezen persoon de formatie te laten begeleiden. Tot oktober ‘23 was er sprake van een zeer complex proces, dat in het geval van bijvoorbeeld een patstelling eindeloos kon blijven doormodderen.

Termijnstelling

Door het afbakenen van de periode waarin de door een (in)formateur van de Kamer ontvangen opdracht moet worden uitgevoerd, kan een omslachtige of doelloze fase niet onopgemerkt eindeloos voortduren. Op grond van het nieuwe art. 11.1 lid 2 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (hierna: RvOTK) stelt de Kamer een termijn vast waarbinnen de uit te voeren opdracht moet zijn uitgevoerd. Lukt het de (in)formateurs niet om de aan hun gestelde opdracht uit te voeren, dan formuleert de Kamer een nieuwe opdracht en wijst zij opnieuw een (in)formateur aan, ex. art. 11.1 lid 4 RvOTK. De Kamer krijgt hierdoor op structurele basis het verloop van het verkennings-, informatie-, of formatieproces inzichtelijk, en kan op grond daarvan doelgerichter en sneller een nieuw te varen koers inluiden, door middel van het verstrekken van een nieuwe opdracht.

Uit de evaluatie van de kabinetsformatie 2021 blijkt dat tijdens het informatieproces een gevoel van urgentie niet altijd voldoende aanwezig was. Uiteraard begreep iedereen het belang van een spoedig akkoord, maar dat resultaat bleef uit. De laatste informatiefase, geleid door Remkes en Koolmees, duurde wel tien weken. En de eerdere informatiefases onder Hamers duurden bij elkaar 16 weken, het zomerreces daarbij inbegrepen. Buiten de onder bevolking en parlement groeiende ergernis over het trage verloop, kon geen deadline worden gesteld om onderhandelende partijen te prikkelen tot een akkoord te komen. Duidelijkheid over een tijdsbestek waarin een resultaat moet worden bereikt zullen eindeloze overleg- en onderhandelingsfases ten goede komen.⁵

Het stellen van een termijn voor een opdracht geeft de Kamer daarnaast de garantie op in ieder geval een enigszins frequente controle op het verloop van de formatie. Op grond van art. 11.2 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer mag de Kamer een (in)formateur te allen tijde uitnodigen om inlichtingen over het verloop van de formatie te verschaffen. Feitelijk betekent dit dat een debat zal moeten worden aangevraagd, een andere manier om de gehele Kamer effectief op de hoogte te brengen is er namelijk niet.⁶ Een meerderheid van de Kamer moet daar mee instemmen. Deze zal vaak echter moeilijk te verkrijgen zijn, omdat partijen aan de onderhandelingstafel omwille van de vertrouwelijkheid van de onderhandelingen tegen zullen stemmen. Omdat meestal gezocht wordt naar een meerderheidscoalitie zal lastig een meerderheid voor het debat te vinden zijn. De kamer krijgt nu na het verstrijken van de gestelde deadline, gewoonlijk niet hoger dan zes weken, garantie op enige inzichtelijkheid in het verloop van de formatie en is in staat om een nieuwe opdracht mee te geven.

Politisering

Een veel gehoord tegengeluid ziet op de mogelijkheid dat partijen opzettelijk een samenwerking in de weg zullen zitten, omdat het niet halen van een gestelde termijn in hun voordeel zou kunnen werken. Partijen zouden het mislukken van een tijdig akkoord dan politiseren. Door in de media schande te spreken over het uitblijven van een akkoord en daarvoor de reden bij de wederpartij te leggen zou een politiek gewin kunnen worden nagestreefd. Een dwarsliggende partij heeft daar op lange termijn alleen zichzelf mee, omdat partijen na de vorming van een nieuwe opdracht vanuit de Kamer niet meer betrokken zullen worden bij de coalitieonderhandelingen. Bovendien wordt met een destructieve opstelling tijdens coalitieonderhandelingen ook nu al geprobeerd irritatie op te wekken bij de achterban van de wederpartij. Met een gestelde termijn is het land in ieder geval verzekerd van de mogelijkheid tot controle door het parlement.

Conclusie

Sinds twee maanden hebben we in Nederland een termijn om de verschillende periodes uit het formatieproces af te bakenen en aan de Kamer enige garantie op inzicht in het verloop te geven. Door een steeds ingewikkelder proces en een verzuurd politiek speelveld werd het nodig om een verandering aan te brengen. Het moet nog blijken hoe deze verandering zal uitpakken.

Literatuurlijst

1. Het voorstel van de leden Omtzigt, Eerdmans en Dassen tot wijziging van het Reglement van Orde in verband met het invoeren van termijnen voor de opdrachten van (in)formateur(s) is op 26 oktober 2023.
2. C. van Baalen, A. van Kessel, P. Bovend’Eert, M. van Twist, Evaluatie kabinetsformatie 2021/22, Nijmegen: Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, p. 73.
3. Van Baalen, van Kessel, Bovend’Eerst & van Twist 2023, p. 16.
4. Baalen, Carla van, ‘De parlementarisering van de kabinetsformatie’ in: Bart-Jan van Ettekoven e.a. (red.), Rechtsorde en bestuur. Liber amicorum aangeboden aan Piet Hein Donner (Den Haag 2018), p. 4.
5. C. van Baalen, A. van Kessel, P. Bovend’Eert, M. van Twist, Evaluatie kabinetsformatie 2021/22, Nijmegen: Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, p. 41.
6. Kamerstukken II 2023/24, 35980, nr. 7, p. 4 (NNV II).