Oorlog in Europa, focus op verdediging: wijziging van het juridische takenpakket van de krijgsmacht?

24 februari 2022. Dat is de dag die voor altijd bekend zal staan als de dag waarop Rusland een grootschalige en illegitieme oorlog startte op het Europees continent.[1] Daarmee werd het idee dat liberale democratieën vanzelf zouden overwinnen en voor (grootschalige) conflicten de geschiedenisboeken open moeten worden geslagen, nog maar eens de prullenbak ingegooid.[2] De oorlog woedt nog altijd en heeft ons wederom doen realiseren dat vrede en veiligheid een groot goed is dat we nooit voor lief mogen nemen en dat we daarom altijd actief dienen te beschermen.[3] Laten we hopen dat dit sentiment zal blijven heersen, gezien die actieve houding een pré-vereiste is voor onze manier van samenleven. Deze opvatting heeft na de inval van Rusland fundamentele veranderingen teweeggebracht in contemporaine Europese en westerse veiligheidsstructuren. Zo spenderen meer EU-lidstaten, na decennialange bezuinigingen, eindelijk 2% van het BBP aan defensie (de ‘NAVO-norm’).[4] Ook wordt het belang van samenwerking meer ingezien en onderstreept.[5] Het moge duidelijk zijn dat oorlog weer gezien wordt als een reële situatie waar we op moeten zijn ingesteld.

De krijgsmacht en het recht

Het recht regelt wanneer onze krijgsmacht mag optreden. Zo zullen de meesten bekend zijn met de tekst van artikel 5 van het Noord-Atlantische Verdrag, dat kortweg behelst dat een aanval op één beschouwd wordt als een aanval op allen en daarmee collectieve zelfverdediging regelt.^[6] Naar de betekenis van internationale en EU-rechtelijke bepalingen op dit gebied is veel onderzoek gedaan. De Grondwet behelst echter, in het bijzonder met artikel 96 tot en met 100, ook een aantal relevante bepalingen over hoe we oorlog kunnen voeren op een wijze die ook in lijn is met de democratische rechtsstaat. Over de betekenis van deze bepalingen en of de huidige uitleg hiervan wenselijk is, wordt echter in het publieke debat en in de wetenschappelijke literatuur weinig aandacht besteed.^[7] Daarom gaan we op zoek naar de vraag hoe de Grondwet onze krijgsmacht en de inzet hiervan legitimeert. Meer specifiek richten we ons op artikel 97 Grondwet, waarin het takenpakket van de krijgsmacht tot uiting komt, en zullen we kijken of dit nog wel in lijn is met de veranderde veiligheidssituatie in Europa.

Artikel 97: de basis

Artikel 97 lid 1 Grondwet werd in 2000 herzien.^[8] Het artikel bepaalt dat er een krijgsmacht is ‘ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde.’^[9] Daarmee vormt dit artikel de basis van alle inzet van de krijgsmacht.^[10] Allereerst roept deze bepaling namelijk de krijgsmacht in het leven.^[11] Ten tweede reguleert het wanneer de krijgsmacht mag worden ingezet. Het takenpakket is volgens de regering drieledig: 1) verdediging van eigen grondgebied of dat van bondgenoten, 2) bevordering van de internationale rechtsorde en 3) het beschermen van andere belangen.^[12] Van de eerste taak kan ook sprake zijn als er een beroep wordt gedaan op bepaalde internationale verdragsbepalingen, zoals artikel 5 van het Noord-Atlantische Verdrag.^[13]

Artikel 97: de tweede taak

De tweede taak is expliciet opgenomen in artikel 97 lid 1 Grondwet in een grondwetsherziening in 2000, omdat het ontbreken hiervan voor onenigheid zorgde. Voor de herziening beargumenteerde de regering dat artikel 97 Grondwet in combinatie moest worden gelezen met artikel 90 Grondwet, waarin staat dat de regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert.^[14] De Centrale Raad van Beroep volgde deze gedachtegang, maar deze opvatting werd niet gedeeld door de Hoge Raad en de meerderheid van de kamercommissies inzake buitenlandse zaken en defensie. Zij vreesden dat deze uitleg op gespannen voet zou staan met het legaliteitsbeginsel, nu artikel 97 zelf geen melding maakte van deze taak en – zeker bij zoiets ingrijpends als het inzetten van de krijgsmacht – een krachtige wettelijke basis is vereist.^[15] Wat opvalt is dat de regering bij het incorporeren van deze taak in artikel 97 Grondwet vooral aangaf dat veranderende tijden deze herziening verklaarden, terwijl niet bij artikel 97 Grondwet zelf en de verandering in betekenis hiervan werd stilgestaan.^[16] Daardoor rijst het vermoeden dat de politieke praktijk de houding van de regering bepaalt en overheerst bij de vraag hoe artikel 97 lid 1 Grondwet uitgelegd moet worden, in plaats van de constitutionele praktijk.^[17] Dat kan afbreuk doen aan het beeld dat artikel 97 Grondwet daadwerkelijk de krijgsmacht reguleert.

Artikel 97: de derde taak

Dan is er nog de derde taak. Het gaat hier in beginsel niet om alle belangen, maar om vitale belangen.^[18] De fysieke, economische, ecologische en territoriale veiligheid, sociale en politieke stabiliteit en de internationale rechtsorde worden als die vitale belangen gezien.^[19] Te denken valt dan bijvoorbeeld ook aan humanitaire rampen of aan natuurrampen.^[20] Doordat de focus in de eerste twee decennia van de 21ste eeuw meer kwam te liggen op interne veiligheid en terrorismebestrijding, werd aan deze taak steeds meer waarde gehecht en is bijvoorbeeld de marechaussee uitgebreid. Dit laatste werd ook gedaan vanwege tekorten bij de politie.^[21]

Ministeriële steunverlening in het openbaar belang

Opvallend is dat de regeling ministeriële steunverlening in het openbaar belang, die vanaf 2004 een paar jaar lang als geldend recht gold en waarvan een nieuwe versie vanaf 2014 geldt, niet één op één te verenigen valt met de doelen die volgen uit artikel 97 lid 1 Grondwet. Artikel 3 lid 2 van de regering stelt namelijk dat de krijgsmacht kan worden ingeroepen door een bestuursorgaan op basis van het openbaar belang. Dit openbare belang wordt in artikel 1 sub b geconcretiseerd. Het moet gaan om ‘een belang van een bestuursorgaan, dat samenhangt met de wettelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden van dat orgaan.’ De enige voorwaarden zijn dat het bestuursorgaan zelf niet tijdig of niet voldoende in het gevraagde kan (laten) voorzien (artikel 3 lid 2) en dat de opdracht niet aan civiele marktpartijen kan worden gegund (artikel 3 lid 3).^[22] Met deze regeling kan de krijgsmacht voor veel meer zaken worden ingezet, en daarmee verliest artikel 97 Grondwet wederom aan betekenis. Dat is al helemaal vreemd vanuit rechtsstatelijk oogpunt, omdat een wettelijke basis voor de regeling lijkt te ontbreken. Artikel 97 Grondwet botst namelijk niet alleen met deze regeling, maar biedt ook geen ruimte voor delegatie.^[23]

Broodnodige veranderingen?

Dus, waar brengt deze kennis over de juridische bevoegdheden van de krijgsmacht ons, met het oog op de toekomst? We hebben gezien hoe politieke winden constitutionele veranderingen teweeg kunnen brengen. Laten we dan gebruikmaken van de winden die tegenwoordig weer heersen. De huidige veiligheidssituatie, waarbij echt weer gedacht moet worden aan grootschalige conflicten, moet weer doorschemeren in het recht. Dat betekent in ieder geval strengere voorwaarden voor bestuursorganen die gebruik willen maken van inzet van de krijgsmacht, maar wellicht zou het nut van de hele regeling kunnen worden heroverwogen (ook vanwege het gebrek aan een wettelijke basis). Daarnaast zou de kerntaak van de krijgsmacht, te weten de verdediging van het eigen grondgebied en dat van bondgenoten, uitdrukkelijker onderstreept kunnen worden in artikel 97 Grondwet. Dit is van belang, omdat de krijgsmacht voorbereid moet zijn op een serieuze oorlog. Door dergelijke veranderingen door te voeren kunnen deze ontwikkelingen bij de krijgsmacht een juridisch steuntje in de rug krijgen. Zo speelde voorheen het praktische argument dat tekorten bij de politie noodgedwongen een breder takenpakket voor defensie betekenden. Tegenwoordig heeft juist defensie een enorm personeelstekort, terwijl het nog steeds dit brede takenpakket kent en onvoldoende voorbereid zou zijn op een grootschalig conflict.^[24] Het is vooral belangrijk om de discussie hierover op gang te brengen, nu dit thema niet de aandacht krijgt die het verdient en hier veel te halen valt.

Literatuurlijst

Besselink 2008

L.F.M. Besselink, ‘Geweldsmonopolie, Grondwet en krijgsmacht’, (pre-drukproefversie) in: P.P.T Bovend’Eert & L.F.M. Besselink (red.), Grondwet, krijgsmacht en oorlog, Nijmegen: Wolf Publishers 2008, p. 1-36.

Ducheine & Arnold, Militaire Spectator 2015, p. 56-70.

P. Ducheine, K. Arnold, ‘Besluitvorming bij cyberoperaties’, Militaire Spectator (184) 2015, afl. 2, p. 56-70.

Ducheine 2008

P. Ducheine, Krijgsmacht, Geweldgebruik en Terreurbestrijding. Een onderzoek naar juridische aspecten van de rol van strijdkrachten bij de bestrijding van terrorisme (dis. Nijmegen), 2008.

Ducheine & Van den Bosch 2014

P. Ducheine & G. Van den Bosch, ‘Hoofdstuk 2: Staatsrecht en krijgsmacht’, in: M.D. Fink (red.), Inleiding Militaire recht, Breda: Nederlandse Defensie Academie 2014, p. 11-28.

Fukuyama, The National Interest 1989, p. 3-18

F. Fukuyama, ‘The End of History?’, The National Interest 1989, afl. 16, p. 3-18.

Hofman, Armex 2006, p. 21-24

C. Hofman, ‘Defensie en interne veiligheid. Van vangnet naar volwaardige veiligheidspartner’, Armex (90) 2006, afl. 1, p. 21-24.

Kristic 2012

A. Kristic, De Staten-Generaal en de inzet van de Nederlandse Krijgsmacht. Een onderzoek naar de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over deelname aan internationale militaire operaties (diss. Tilburg), 2012.

Sackers, RMThemis 2009, p. 36-39.

H.J.B. Sackers, ‘Boekbeschouwingen. Michiel de Weger. De binnenlandse veiligheidstaken van de Nederlandse krijgsmacht’, Rechtsgeleerd Magazijn Themis 2009, 1, 2009, p. 36-39.

Sleijster 2021

M. Sleijster, De rol van het parlement bij het besluitvormingsproces omtrent de inzet van de krijgsmacht. Een analyse van de Nederlandse bijdrage aan de anti-ISIS-coalitie (script. Amsterdam), 2021.